Les organismes communautaires vers une Politique de reconnaissance

Luc Villemaire, M.A. Sciences politiques
Le premier août 2000

Le 21 décembre 1999, le ministre de la Solidarité sociale, monsieur André Boisclair, déposait une Proposition de politique sur la reconnaissance des organismes communautaires. Depuis les années 1970, on assistait au développement d'une nouvelle dynamique sociale au Québec, laquelle passait par l'organisation d'un nombre sans cesse croissant de groupes de toutes origines voulant agir dans une quantité variée de domaines. L'ampleur populaire de cette action communautaire avait conduit à la mise en place d'un certain nombre de programmes de soutiens financiers et, faut-il le lire autrement, de formes et de volontés de contrôles de la part des instances publiques. Les organismes communautaires prenant de plus en plus de place sur l'échiquier des phénomènes sociaux, le Gouvernement du Québec se devait d'établir une plus grande cohérence dans ses relations avec ces derniers. La Proposition de politique s'inscrivait dans cette trajectoire.

Les organismes communautaires sont le fruit d'une dynamique sociale qui part de la base et qui incarne la volonté de prendre en charge certaines problématiques et de contribuer à les résoudre. C'est pourquoi on parle davantage d'action communautaire, plutôt que de l'organisation qui ne représente que les formes structurelles et statiques de cette dynamique. Ce qui caractérise cette action, en plus de son origine provenant des citoyen-ne-s plutôt que de mesures publiques ou d'entreprises privées, c'est surtout « sa détermination à préserver son autonomie et son pouvoir d'initiative » de même que sa « vie associative et démocratique ».(1)

Les organismes communautaires vivent une évolution depuis un quart de siècle, de telle sorte qu'ils sont passés d'une action éparse et marginalisée à des formes structurées ayant des incidences sérieuses sur le développement social du Québec. Le Conseil de la santé et du bien-être les considère même comme « des interlocuteurs incontournables ».(2) C'est pourquoi les relations avec le milieu communautaire ont pris une importance significative pour toutes les instances publiques. Sollicités comme partenaires à la décision, la reconnaissance des organismes communautaires passe aussi par un financement constamment en progression :

« En 1998-1999, ce sont plus de 373 millions de dollars que le gouvernement du Québec a accordé, et ce, par l'entremise d'une vingtaine de ministères et organismes gouvernementaux. » (3)

Malgré ce mouvement de reconnaissance des organismes communautaires, ceux-ci sont interpellés par leurs nouveaux associés qui exigent, en retour, une plus grande cohésion à l'égard des impératifs définis par les priorités gouvernementales. L'heure du paradoxe a sonné, car tandis que la reconnaissance est claironnée à l'unisson, c'est l'autonomie des organismes communautaires qui est pratiquement mise en question.

 

La reconnaissance ou l'autonomie

 

En effet, il ne suffit pas de parler de l'indépendance organique des sociétés sans but lucratif et de l'esprit d'initiative qui s'y déploie, de leur vie associative et démocratique, pour que l'autonomie soit assurée. Les conditions du financement de base des organismes communautaires révèlent bien la délicatesse de la survivance même pour certains groupes et les limites du développement pour d'autres. À ce chapitre, le gouvernement du Québec vient de faire son lit :

 

« En s'engageant à participer au financement de base des organismes communautaires plutôt qu'à l'assurer dans sa totalité, le gouvernement du Québec indique qu'il s'attend à ce que les organismes recherchent un appui financier en dehors des fonds publics. » (4)

Les organismes communautaires représentent des palliatifs de plus en plus utilisés pour combler des insuffisances des réseaux publics. On considère encore et on valorise le bénévolat et la charité comme un plus pour la société et les valeurs morales. Mais dans la perspective de la prestation de services répondant à des besoins qui relèvent de la responsabilité publique, recourir à ces ressources est l'expression d'un échec social dans notre manière de redistribuer la richesse. Valoriser la gratuité et le don de soi alors que nous savons que rien n'est gratuit, c'est masquer, d'une certaine manière, notre incapacité de répondre collectivement, par nos politiques publiques, aux besoins essentiels de la population.

Les organismes communautaires sont pris à partie par les instances publiques pour se faire complices, consciemment ou non, d'une transformation des zones de services dans le but d'économiser sur la facture. C'est un milieu encore peu syndiqué, soumis à des conseils d'administrations et des assemblées aux compétences et représentativités inégales. Par considération idéologique, un esprit missionnaire prévaut encore. Parallèlement, le gouvernement du Québec souhaite « généraliser l'application du principe de l'évaluation axée sur les résultats ».(5) Comment un financement de base peut-il ainsi être évalué, alors qu'il avait toujours été évalué sur l'axe des moyens? Ce que la volonté gouvernementale exprime, par sa Politique de reconnaissance, c'est le paradoxe d'une perte d'autonomie en faveur des prépondérances ministérielles.

 

Quelques questions en jeu

L'offre de service

 

Depuis la fin de l'État providence, l'action gouvernementale s'est orientée vers une délégation de plus en plus importante de ses fonctions. En 1995, Maître Yves Derome publiait dans Les Cahiers de Droit un article sur « Le contrat de gestion d'un service public ». Tout en constatant que cette tendance permettait de libérer l'État de son rôle de fournisseur, le plaçant en position d'arbitre entre les différents intérêts que le service public met en jeu tout en économisant, Maître Derome concluait à la progression d'un certain nombre de problèmes, notamment au niveau de la reconnaissance du contrat de gestion privé, de même qu'au niveau du contrôle démocratique sur le service public ainsi que l'application de certaines lois et conventions. Une question fondamentale qui se pose ici est de savoir si, avec la volonté de soutenir davantage l'offre de service provenant des organismes communautaires, ceux-ci deviendront-ils ou devraient-ils être assujettis au Règlement cadre sur les conditions des contrats des ministères et des organismes publics.?

 

La reddition de comptes

 

Une autre préoccupation des organismes communautaires est celle de la reddition de compte. C'est un principe de base que toute délégation de fonction ou de pouvoir doit périodiquement faire l'objet d'une évaluation. Aucun organisme communautaire, si tant est qu'il soit sérieux, considère avec légèreté cette obligation.

 

À cet égard, il s'agit d'une préoccupation constante pour le Vérificateur général du Québec, celui qui est chargé d'examiner l'état de la situation pour les ministères et organismes publics du Gouvernement du Québec. Or celui-ci fait le même constat d'année en année :

« le contenu de la reddition de comptes des ministères et organismes ne comble pas les besoins des députés quant à l'information qui doit leur permettre d'exercer leur contrôle du gouvernement. L'information étant incomplète, il est toujours difficile, voire impossible, d'apprécier la performance de ces entités. »(6)

On peut être en droit de se demander jusqu'à quel point le Gouvernement du Québec souhaite un plus grand contrôle des organismes communautaires qu'il n'en exerce sur ses propres entités. Avant d'exiger un rendement certifié dans la cour du voisin, il serait peut-être approprié de s'assurer d'un meilleur contrôle chez soi.


L'indépendance organique

 

Une dernière préoccupation ici se situe au niveau d'organismes communautaires qui ont été fondés et administrés directement sous l'initiative d'entités gouvernementales. On a bien vu le développement d'organismes sans but lucratif provenant d'administrateurs de Régies régionales, d'hôpitaux psychiatriques ou de Centre locaux de services sociaux. Certains organismes communautaires provenant de l'initiative de la base se sont même fait dire que faute de ne pas avoir directement impliqué certaines instances publiques dès le début de leur initiative, il allait en résulter des difficultés d'arrimage avec le réseau, ou pour être plus direct et moins poli, le financement nécessaire à la réalisation de la mission n'allait pas suivre aisément.

 

La survie d'un beau projet dépend souvent de sa capacité d'intégration à l'ensemble. Innover est devenu maintenant un défaut qui place un organisme communautaire en situation très distinctive. Au mieux celui-ci risque d'être cloné par des intervenant-e-s déjà bien implanté-e-s, lesquel-le-s recevront les subventions tant espérées par les initiateur-e-s d'origine du projet. Comment la Politique de reconnaissance et de financement permettra-t-elle de freiner ce processus présentement en cours qui consiste au développement de l'hégémonie de certains acteurs et regroupement dans un phénomène de réseautage de plus en plus tantaculaire? C'est le phénomène de la toile d'araignée et de relations insestueuses, satellisantes, qu'il ne faut pas minimiser.

Les intérêts privés

 

Un dernier phénomène que la Politique de reconnaissance doit contribuer à atténuer est celui du développement d'intérêts strictement privés qui surgissent aussitôt que des conditions économiques sont en jeu. Bien avant ces présentes années, on a déjà observé des organismes sans but lucratif devenir de véritables moissons pour leurs administrateur-e-s et/ou leurs employés. En misant de pleins pieds sur le concept de l'économie sociale, le Gouvernement du Québec sait qu'il doit faire face à une situation de concurrence d'organismes communautaires au sein de l'économie de marché. On a déjà préparé à cet effet des répliques et argumentaires qui justifient cette nouvelle forme de contribution socio-économique. L'envers de cette médaille, c'est que ces ressources potentielles ne sont pas seulement vues par des bien-pensants volontaires de résoudre des problèmes sociaux. Elles sont aussi visibles par des investisseurs et spéculateurs. La réalité du terrain, c'est que de nombreuses subventions ont déjà été employées à côté de leurs finalités parce que ceux qui auraient dû en profiter n'avaient pas les même moyens d'aller chercher les subventions que certains intérêts privés masqués derrière une apparence de communautaire.

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Voilà quelques éléments de préoccupations, en guise de contribution à cet effort de concevoir le meilleur outil qui soit dans les relations entre le Gouvernement du Québec et les organismes communautaires.

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1. Proposition de politique Le milieu communautaire : un acteur essentiel au développement du Québec; Secrétariat à l'action communautaire autonome du Québec, Document de travail, 20 décembre 1999; 58 pages, voir page 15.

2. Cité dans la Proposition de politique, page 19.

3. Op.Cit., page 21.

4. Op.Cit., page 29.

5. Op.Cit., page 39. L'italique est souligné par nous.

6. Le Vérificateur général du Québec : Rapport à l'assemblée nationale pour l'année 1998-1999 tome II; section 7.4 page 191.